Signifikante Erhöhung des Tötungsrisikos

1       Veranlassung

Am 29.04.2021 fand unter reger Beteiligung ein „Digitales KNE-Fachgespräch“ des „Kompetenzzentrums Naturschutz und Energiewende“ (KNE) statt, bei dem verschiedene Referenten und Referentinnen aus den Ländern und des NABU Konzepte für die Ermittlung von Dichtezentren für kollisionsgefährdete Vogelarten vorstellten. Erklärtes Ziel war dabei, damit den Konflikt zwischen Artenschutz und Windkraftnutzung zu entschärfen. Nachdem Dr. Katrin Wulfert einen Gesamtüberblick über den Einsatz und die verwendeten Methoden in den einzelnen Bundesländern gab, stellten Vertreter aus Thüringen, Hessen, Bayern und Baden-Württemberg in Kurzvorträgen ihre Ansätze vor. Lars Lachmann (NABU) präsentierte einen Vorschlag für Dichtezentren auf Bundesebene.

An dieser Stelle soll einer vermutlich noch folgenden, ausführlichen Aufbereitung der Ergebnisse durch das KNE nicht vorgegriffen werden, sondern vor allem auf einige offen zutage liegende Schwächen des Ansatzes und ungeklärte Fragen eingegangen werden.

Zuerst einmal wurde bei allen Einlassungen deutlich, dass Dichtezentren allenfalls für ein ganz beschränktes Artenspektrum zum Tragen kommen. Am weitesten ging dabei noch der NABU, der zwölf Arten in seine bundesweite Betrachtung einbezogen hatte. Ansonsten wurden Ergebnisse für einzelne Arten vorgestellt (insbesondere Rotmilan; angesprochen wurden aber auch Schwarzstorch, Adlerarten oder die Wiesenweihe). Ein erheblicher Teil kollisionsgefährdeter Arten kamen erst gar nicht vor. Bei gefährdeten bzw. im Bestand rückläufigen Vogelarten wie Feldlerche oder Mäusebussard sah sich die Schlussrunde der Veranstaltung erst gar nicht imstande, Dichtezentren zu definieren (obgleich Thüringen in seinem Leitfaden für den Mäusebussard Kriterien für Dichtezentren benannt hat und die Verhältnisse bei der Feldlerche in manchen Regionen zunehmend „übersichtlicher“ wird).

Eine weitere Erkenntnis aus den Beiträgen und Diskussionen war, dass in der Regel nur Anteile der Bestände durch Dichtezentren abgedeckt sind. Nur ausnahmsweise können dies auch 100 % werden. Dies trifft nach NABU-Vorstellungen bei der Kornweihe zu, für Bayern ergibt sich eine solche Situation aufgrund des begrenzten Vorkommens für die Wiesenweihe, ebenso für die Seeadler in Thüringen. Ansonsten schwankten die vorgestellten Abdeckungsgrade zwischen 20 % in Anlehnung an den Mindestmeldeumfang von Lebensraumflächen nach der FFH-Richtlinie und 90 % (nicht 100 %!) beim Schreiadler. Bei einigen Vertretern wurde außerdem deutlich, dass sich die Schwellenwerte an politischen Zielen und nicht an fachlich fundierten Daten orientieren.

Dritte Erkenntnis war das Bekenntnis, dass Dichtezentren in der Regel nicht als Ausschlussgebiete verstanden werden sollen, sondern lediglich indizielle Funktion haben und darauf aufmerksam machen sollen, dass in diesen Bereichen mit verstärkten Konflikten beim Artenschutz zu rechnen ist. Während der Vertreter aus Thüringen betonte, dass man das Konzept der Dichtezentren zwar indiziell verwenden, aber nicht überschätzen solle, wurde von verschiedenen Vertretern gleichwohl die Erwartung vertreten, dass mit der Ausweisung von Dichtezentren Planungssicherheit einhergeht, weil Ausweisungen außerhalb erleichtert und eher von der artenschutzrechtlichen Ausnahme Gebrauch gemacht werden könnte.

Wie weit die Unverbindlichkeit von Dichtezentren getrieben werden kann, zeigte in der Diskussion das Beispiel Hessen, dort speziell das EU-Vogelschutzgebiet „Vogelsberg“. Obgleich dieses Rotmilan-Schutzgebiet in jeder Beziehung als Dichtezentrum anzusehen ist, befinden sich bereits jetzt zahlreiche Anlagen im Gebiet. Für die meisten dieser Anlagen besteht auch nach Auslaufen der derzeitigen Genehmigung die Möglichkeit des Repowerings, denn der neue Regionalplan von 2021 auf Grundlage des hessischen Dichtezentrumkonzepts weist erneut 341 ha Vorrangfläche im VSG aus, um dort neue Anlagen zu ermöglichen. Die Vertreterin des Hessischen Ministerium für Wirtschaft, Energie, Verkehr und Landesentwicklung teilte dazu in der Diskussion mit, eine Verträglichkeitsprüfung habe ergeben, dass keine nachhaltige Beeinträchtigung des Erhaltungszustandes zu erwarten sei. Diese Vorstellung verkennt allerdings zweierlei: Dichtezentren sollen als Quellpopulationen dienen und Verluste außerhalb abpuffern, weshalb es in diesen Bereichen keinesfalls ausreichen kann, den Erhaltungszustand nur „stabil“ zu halten. Mit einem solchen Maßstab dürfte man überdies auch den rechtlichen Anforderungen an ein EU-Vogelschutzgebiet nur schwerlich gerecht werden.

Schließlich wurde deutlich, dass eine ernsthafte Berücksichtigung von Dichtezentren für weite Teile Deutschlands sowieso um Jahrzehnte zu spät kommt, weil Anlagen z.T. in großer Zahl längst in Schwerpunkträumen kollisionsgefährdeter z.T. sehr seltener Vogelarten (siehe hier zum Schreiadler) errichtet sind. Eine Antwort, wie mit diesen nicht Dichtezentren-konformen Anlagen umzugehen sei, blieb die Runde weitgehend schuldig. Lediglich Lars Lachmann stellte fest, dass in Extremfällen die Landesverbände auch genehmigte WKA anfechten könnten, er aber eher anregte, dass solche Standorte im Zuge des Repowerings aufgegeben werden müssten, blieb dabei aber unkonkret und verschob das Problem auf eine ferne Zukunft. Dieser Umgang mit dem Schutz der Biodiversität weisen Parallelen zu dem vom Bundesverfassungsgericht am 29.04.2021 auf Grundlage des Artikel 20a des Grundgesetzes bemängelten Umgang mit dem Klimaschutz auf: Wenn erforderliche Schutzmaßnahmen nicht rechtzeitig ergriffen werden, sondern vage auf die Zukunft verschoben werden, ist es künftigen Generationen vielleicht nicht mehr oder nur noch mit überproportionalem Aufwand möglich, Bestandsrückgänge von Arten rückgängig zu machen.

Dass es schon jetzt die Möglichkeit geben könnte, durch nachträgliche Festsetzungen Artenschutzkonflikte zu entschärfen, kam nicht direkt vor. Immerhin geht die Forderung nach Verzicht auf solche Standorte aber weiter als die jüngste UMK-Konferenz, die das Repowering von Anlagen – ohne Berücksichtigung der Standort-Eignung – erleichtern wollen.

2       Zur Untauglichkeit des Dichtezentrenansatzes

Die Diskussion von Dichtezentren bringt den Konflikt Artenschutz – Windkraft einer Lösung keinen Schritt näher, wie die Veranstaltung noch einmal deutlich gemacht hat. Dabei sind viele fachliche Fragen noch gar nicht vertieft worden.  Denn selbst dann, wenn Dichtezentren eine echte Verbindlichkeit erhielten und darin WKA konsequent ausgeschlossen würden, wären vielfältige fachliche, praktisch-organisatorische und rechtliche Hindernisse zu überwinden, die mindestens einer kurzfristigen Lösung im Wege stehen. Sie blitzten z.T. im begleitenden Chat der Tagung lediglich kurz auf.

2.1.1    Fachliche Hindernisse

Es mag noch möglich sein, mit den Erkenntnissen über die Siedlungsdichte und Verbreitung der zu berücksichtigenden Arten Anforderungen an Dichtezentren zu formulieren. Es stellen sich jedoch vielfältige methodische und fachliche Fragen:

1. Sollen Dichtezentren für alle kollisions- und störungsgefährdeten Vogelarten festgelegt werden oder nur für eine Auswahl? Wenn letzteres der Fall ist: Welche Arten sollen das sein? Wie will man mit den übrigen umgehen und was ist mit den Fragen 2 – 5 für die Arten mit Dichtezentren?
2. Gelten bei allen Arten bundesweit dieselben Grenzwerte für Dichtezentren? Für welche Räume wird ggf. differenziert mit der Folge, dass in einzelnen Bundesländern, womöglich sogar in einzelnen Planungsräumen unterschiedliche Werte zu beachten sind?
3. Werden die Schwellenwerte fachlich oder politisch begründet?
4. Wie sollen Dichtezentren im Detail praktisch abgegrenzt werden, anhand von Messtischblättern, Messtischblattvierteln, anhand von abstrakt festgelegten Geländebedingungen? Sind ergänzende Raumnutzungsanalysen erforderlich oder reichen Habitatpotenzialanalysen?
5. Wie soll mit der Dynamik in der Besiedlung von Flächen umgegangen werden, die dazu führt, dass in einem Jahr eine Fläche die Merkmale eines Dichtezentrums erfüllt, im nächsten jedoch nicht mehr, dafür aber die Nachbarfläche? Über wie viele Jahre müsste ein Bestand bestätigt sein, damit er auch rechtlich belastbar als Dichtezentrum definiert werden kann?
6. Was bleibt eigentlich übrig, wenn für alle Arten Dichtezentren abgegrenzt wurden, die dann gleichzeitig auch Ausschlussbereiche für die Windkraft werden?

2.1.2    Methodisch-praktische Probleme

Mit der Festlegung der Kriterien für Dichtezentren ist das Problem jedoch keineswegs gelöst. Denn niemand verfügt über die nötigen einheitlichen Daten, um die auf der Ebene der Raumplanung erforderliche flächenscharfe Abgrenzung von Räumen vorzunehmen. Diese Daten müssten also erst erhoben werden. Es ist jedoch keine Planungsebene erkennbar, die sich dieser Aufgabe annehmen würde.

Wollte man eine belastbare Datenbasis für eine flächendeckende Festlegung von Ausschlussgebieten aufbauen, wären mehrjährige, qualitativ hochwertige und methodisch vergleichbare Untersuchungen (für welches Artenspektrum?) erforderlich. Entsprechende Schwierigkeiten wurden auch in den Chat-Beiträgen der Veranstaltung deutlich. Eine großflächige Lösung ist auf lange Sicht nicht erkennbar.

Würde es dennoch zu einer flächendeckenden Festlegung von Dichtezentren mit dem Ziel einer Ausschlusswirkung kommen, dann wäre damit innerhalb der nächsten Jahre gar nichts gewonnen. Denn die erforderliche regionalplanerische Festlegung zieht sich in der Regel über viele Jahre hin und wird damit den aktuellen Erwartungen an die Bereitstellung weiterer, rechtssicher zu beplanender Vorrangflächen nicht gerecht.

2.1.3    Rechtliche Probleme

Die Rechtsprechung hat in den letzten Jahrzehnten hohe Anforderungen an verbindliche Regionalplanungen hinsichtlich der Ausweisung von Ausschluss- und Vorrangflächen für die Windkraftnutzung formuliert. Es ist deshalb absehbar, dass Regionalplanungen auch künftig gerichtlich angegriffen und nach den bisherigen Maßstäben überprüft werden. Die Angriffe werden weiterhin von Betroffenen, die eine Vorrangzone nicht wollen, ebenso ausgehen, wie von Projektierern, die den Ausschluss einer Fläche nicht akzeptieren (nach unserer Wahrnehmung sind es übrigens vornehmlich letztere, die solche Planungen infrage stellen), weil sie gutachterlich nachweisen, dass eine bestimmte Fläche die Kriterien – je nach Interessenlage – erfüllt oder nicht erfüllt. Die Praxis zeigt, dass weitere Angriffspunkte durch sachfremde Einflussnahme von außen (durch Kommunen, Kommunalpolitik, Einzelinteressen) auch bei einer artenschutzrechtlich motivierten Regionalplanung „eingebaut“ werden. Angesichts der zunehmenden Polarisierung der Diskussion wird es daher nicht nur bei Auseinandersetzungen in Einzelfällen bleiben.

Dabei wird gerade die Festlegung von Dichtezentren „dankbare“ rechtliche Angriffsflächen bieten. Denn neben der Tatsache, dass es sich bei den Schwellenwerten um planerische Setzungen und nicht um naturschutzfachlich fundierte Werte handelt, wird man bei dem Umfang der zu untersuchenden Flächen (z.B. veraltete, unterschiedliche Datengrundlage), aber auch angesichts der Dynamik in der Besiedlung der Flächen, die zugrunde gelegten Kriterien bei der Abgrenzung im Einzelfall leicht infrage stellen können. Das werden all diejenigen bestätigen, die auf der einen oder auf der anderen Seite schon einmal „unterwegs“ waren.

Abgesehen von diesen Problemen bleibt damit die Frage unbewältigt, wie mit dem Vorkommen kollisionsgefährdeter Arten außerhalb von Dichtezentren umzugehen ist, denn für sie gelten die artenschutzrechtlichen Verbote unverändert.

Die Idee, den Konflikt Artenschutz – Windkraft über raumordnerische Lösungen zu bewältigen, geht an der aktuellen Diskussion um den Stau bei der Genehmigung von WKA vorbei, ist hochgradig klageanfällig und praxisfern. Er bietet außerdem keine Lösung für die weiterhin individuenbezogen zu betrachtende Bewältigung des Tötungsverbots innerhalb ausgewiesener Vorranggebiete.

Es führt daher auch auf Dauer kein Weg daran vorbei, einen naturschutzfachlich und naturschutzrechtlich verträglichen Weg für den Umgang mit den artenschutzrechtlichen, individuenbezogenen Vorschriften zu suchen. Er liegt in der Festlegung einer plausiblen Signifikanzschwelle, der Beachtung von Vermeidungsmaßnahmen und der artspezifischen Kompensation verbliebener Tötungsrisiken, ggf. in Verbindung mit einer artenschutzrechtlichen Ausnahme. Die jüngste Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs hat noch einmal in Erinnerung gerufen, dass diese Verbote für ALLE kollisionsgefährdeten Vogelarten zu beachten sind, also nicht nur das Dutzend aus dem UMK-Papier oder die Liste der Arten aus dem Helgoländer Papier.

Apel/Schreiber